在城市“棕地”问题上，各国大城市都有相似之处，鉴于“棕地”带给公众的不良影响，各国通过政策、技术等不同层面来应对，取得了一定的效果。看看各国在探索棕地治理上的道路，或许我们能从中得到一些启发。

什么是棕色地块

遗留有污染物的土地被称为“毒地”，英文是“棕地”（Brownfield），又作“棕色地块”。

污染物来源主要是重金属、电子废弃物、石化有机污染物和持续性有机污染物四种。被污染后的土壤，对人体带来的危害有直接与间接两种途径。间接途径是通过地下水、地表水以及空气影响到人体健康，直接途径则是通过扬尘，或者儿童玩耍时不注意将污染土入口等方式。

棕色地块多数位于大都市的中心城区，它们是工业留给城市的“遗产”。是一批可以再开发利用的财产，只是这笔财产的真正价值被一些可见的或潜在的危险和有害物质所掩盖。

目前，美国、英国、意大利等国都制定了相应的法律，并采取一系列措施对其进行再利用。

各国棕地治理探索 中国出路何在？

欧美棕地治理走过50年

美国污染治理的“超级基金”制度

美国是最早针对受污染土地的监控、修复及标准、权利责任等方面进行详尽立法的国家，1980年颁布的《环境应对、赔偿和责任综合法》（也称《超级基金法》）确立了“超级基金制度”，有力地推动了全美受污染土地的治理工作。

美国国家环保局（EPA）依据《超级基金法》，建立了从环境监测、风险评价到场地修复的标准化管理体系，为污染地块的管理和土地再利用提供了有力支持。

超级基金制度的由来

1978年，纽约州发生拉夫运河（The Love Canal）事件，引起了公众对“棕地”对人体健康危害的关注。拉夫运河是为修建水电站挖成的一条运河，20世纪40年代干涸被废弃，后被一家化学品公司购买作为倾倒工业废弃物的场地。

上世纪50年代，公司将充满充斥着有毒废弃物的运河填埋覆盖好后转赠给当地政府。此后，这一区域被发展为居住区。从1970年代开始，当地居民特别是儿童、孕妇等人群不断出现疾病征兆，孕妇流产、婴儿畸形、癌症等病症的发病率居高不下。

当局随后展开调查，最终将罪魁祸首锁定在运河中倾倒的工业废弃物。这家名为胡克的化学工业公司共向运河倾倒了2万多吨重含有二恶英和苯等致癌物质的工业垃圾。

拉夫运河事件引发美国社会对环境健康问题的深刻反思，社会舆论对政府加强污染治理和环境修复的呼声进一步提高。1980年，美国国会通过了《环境应对、赔偿和责任综合法》，该法案因其中的环保超级基金（Super Found）而闻名。

基金经费哪里来？

超级基金主要经费来源于国内生产石油和进口石油产品税、化学品原料税及环境税，上述税收全部进入超级基金的托管基金，然后按每年的实际需要进行拨款。1986年制定的《超级基金法案的补充与再授权》只允许上述税种征收至1991年。

1990年，《综合预算调整法案》又将征收期延长至1995年。2002年1月通过的《小企业责任减免与“棕色地块”复兴法》，对《环境应对、赔偿和责任综合法》进行了补充修订。

12-24，美国国会规定，棕地贷款可以给予合格的“预期诚信购买者”，并建立了“棕地贷款基金”，向治理棕地的公私团体提供贷款。超级基金经费的其他来源包括常规拨款、从污染责任者追讨的修复和管理费用、罚款、利息及其他投资收入等。

目前超级基金主要资金来源于联邦常规拨款。

实施效果

自1983—2008年，超级基金项目共清理有害土壤、废物和沉积物1亿多立方米，清理垃圾渗滤液、地下水、地表水约12.9亿立方米，为数万人提供了洁净的饮用水源。

截至12-24，美国共有1664个污染场地列入国家优先名录，其中360个污染场地已清理完毕，1304个污染场地仍留在国家优先名录内。为推动地下水修复技术向前发展，EPA设立了“超级基金创新技术评价”标志和场地清理技术交流平台，鼓励企业与科研单位的技术创新。

英国：棕地开发利用作为经济社会可持续发展战略的一部分

1998年2月，英国政府制订了两个定量目标，一是到2004年，棕地要以每年至少1100hm2的速度进行改善。另一是，到2008年要有60％的新建住房或已有住宅翻建，需在棕地上进行开发。

1998年4月，英国国家环境部门、交通部门及土地部门着手建立全国土地利用数据库，将土地用途划分为51类，分类整理“棕地”。英国的几个主要税收政策激励人们从对绿地的开发转向对棕地的治理和再开发。

2001年国内税务局颁布减免税，该税法规定对治理污染土地的公司减免150％的企业增值税。英国许多地区都制订了资金援助计划，如为了治理废弃的建筑物，废弃物援助计划给予现存废弃建筑物100％资金援助，使其从社会、环境、经济这几个方面可再利用。英国的环保法律对棕地的清理责任做了限定，减少了约束与过多强制性清理义务，以免对房地产市场产生负面影响。

加拿大：垃圾堆上覆盖7层

加拿大政府一直把棕地治理与再开发作为一项全国性的发展战略来对待，并制定了一系列棕地开发政策、方针和立法。政府负责棕地再开发战略层面的工作，具体包括3个方面：1）如何做好战略性投资；2）如何建立一个有效管理环境保护的责任与风险的公共政策部门；3）是如何提高公众的意识。

加拿大的棕地治理主要集中于两方面：1）建立了污染土地责任分配管理13条原则，其中“污染者付费”是制定污染土地修复政策和法律的首要原则；2）棕地的评估和修复。

安大略省《棕地法 2001修正案》通过法律框架来支持政府参与和协调棕地再开发过程。

其中，最生动的一个例子就是加拿大蒙特利尔市圣·米歇尔环保中心的历史变迁。

占地面积2万平方米的该中心由最初深约70米的采石场，变成北美洲最大的垃圾填埋场，如今则被市政府改造成一座环境优美的大型公园。自1968年起，这块场地接收了4000万吨垃圾。1995年，蒙特利尔市政府提出一项修复计划，旨在将这座垃圾填埋场改造成城市公园。

专家们在垃圾层中铺设了一套由375个竖井组成的沼气收集网络，将垃圾产生的沼气吸入井中，这些沼气通过20公里长的管网输送到附近的加斯蒙发电厂，可供周边1.2万户居民使用。

为了防止垃圾污染地下水，垃圾浸出液被水泵以每天大约2500立方米的流量泵出，经过氧化预处理后，再排入污水管道并输送到蒙特利尔市政府的污水处理厂进行处理。

在商定垃圾覆盖方案的时候，专家们在场地的几块地上进行了长达一年的实验后，才决定了覆盖方案，最终对垃圾堆的覆盖达到7层，厚度达到1.5米。完成覆盖的土地上，各种植被生机盎然，周围环境宜人。按照计划，到2020年，这里将成为城市的新绿地。

德国：分而治之

德国工业场地开发利用走过了污染—治理—预防的道路，即由技术性和应激性转为政策性和预防性的场地开发政策。棕地再开发基本原则主要包括：赔偿、预防和合作原则。

为了有效地使用土地，德国有关法规要求，尽量利用已开发土地服务于更多使用需求，而不是增加新的建设用地。

德国鲁尔区是欧洲棕地治理的典范。鲁尔区是欧洲最大的工业区，位于鲁尔河两岸，面积约4400平方公里，人口540万。在治理棕地时，鲁尔区采取“分而治之”的战术：

第一，对污染不太严重，治理相对容易的土地，经彻底清除后，改变土地用途。如在德国鲁尔工业区奥伯豪森工厂原址上，新建大型购物中心，还配套建有美食文化街、体育中心、游乐园、影视设施，吸引大量旅游和购物的人流。

第二，对污染不严重，但治理比较困难的土地，基本保持其原有设施与设备，用于工业遗产旅游。杜伊斯堡景观公园没有拆除巨型炼钢结构，而是把它保留下来，作为一个介绍熔炼和鼓风炉技术的历史博物馆。毕竟，要拆掉这些巨大的钢铁结构，经济费用不容小觑。

第三，对污染比较严重的地方，通过全面治理，改造为公共空间，向游客开放。埃姆舍运河系统被设计成水上公园，废弃的土地变成了附近居民的休闲娱乐场所。

日本：跟踪监测

东京都铬渣污染事件引起了日本对棕地问题的关注。随着棕地问题的不断出现，日本颁布和修订相应的法律。其中《土壤污染对策法》是日本棕地治理最具影响力的一部法律。

它颁布于2002年，它的实施使得土地所有者原本作为其营销手段的土地污染和治理措施转变为一种主动的、新型的土地污染风险管理和降低环境风险的相关服务业。

日本棕地治理遵循“出现污染—立法—依法进行监测—公布监测以及治理结果—进行跟踪监测、趋势分析、制定防止对策”的模式。在棕地治理基金的主要来源中，日本的法律强制土地所有者清除棕地污染，不论污染者是否明确、有无资力，土地所有者都承担补充责任，承担无过失责任和溯及责任，但是在污染者之间无特别联系的情况下，不采用连带责任。

（看看新闻网记者：常颖）