如何把法律这套规则体系转化成治理效能，需要依靠现代化的治理体系和治理能力。党的十九届四中全会在总结全面依法治国取得的显著成就和显著优势基础上，从制度的层面、从战略的层面规划了未来全面推进依法治国的一些重点任务和举措，包括健全保障宪法全面实施的体制机制、完善立法体制机制、健全社会公平正义的法治保障制度、加强对法律实施的监督、建设法治政府，推动依法全面履行政府职能和切实增强领导干部的法治和制度意识，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力的法治保障。

人类有很多创造发明，但最重要的发明是制度，因为它不仅解决了人类征服自然的问题，而且也解决了驾驭人类自身的问题。国家治理体系是由治理国家的各项制度执行的主体、方式、程序和效果等要素构成的系统。国家治理体系和治理能力是一个紧密联系、相辅相成的有机整体，是一个国家的治理水平和综合实力的重要标志。国家治理体系和治理能力现代化取决于中国特色社会主义制度的成熟定型程度，取决于制度的优越性能否充分展现。习近平总书记指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”

法律是最重要的制度形式，也是制度的最高形态。如何把法律这套规则体系转化成治理效能，需要依靠现代化的治理体系和治理能力。新中国成立70年来，经过几代人的努力，我们建立起了适合中国国情、适应时代发展要求、能够引领近14亿人口的大国迈向现代化国家的中国特色社会主义法治体系，社会主义法治国家建设成效显著。随着中国特色社会主义事业的不断发展，随着人民对包括法治在内的美好生活需要的不断增长，随着国内外发展环境和形势的日益复杂，法治领域也面临新的挑战，中国特色社会主义法治体系需要不断完善和发展。我们有必要系统总结制度在发展过程中形成的特色和显著优势，坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政的能力，继续完善和发展国家制度和法律制度，充分展现中国特色社会主义法治的优越性，实现国家治理体系和治理能力现代化，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦提供有力法治保障。

推进国家治理体系和治理能力现代化，要适应时代进步潮流和国家现代化总进程，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。要更加注重治理能力建设，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，从而把各方面制度优势转化为治理国家的总体效能。

党的十八届四中全会确定了全面推进依法治国的总目标，那就是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。近几年来，我们在科学立法、严格执法、公正司法、全民守法各个方面集中发力，取得了显著成果。在立法方面，优化立法的体制机制，遏制立法中的部门利益，提高立法质量，让立法真正能够反映党和人民意志，形成科学的、高质量的法律规范。在执法方面，我们重点解决执法不作为、乱作为，不依法履职履责、滥用职权、损害人民群众利益的问题。在司法方面，强调公正司法，要让人民群众在每一个案件中感受到公平正义，特别是通过一系列的司法改革，树立司法权威，确保法院、检察院依法独立行使审判权和检察权，防止不当干预、防止滥用司法权力，特别是在防止黑箱操作、司法不公和纠正冤假错案方面取得成效。在全民守法方面，我们致力于各个层级的普法活动和法治宣传教育活动，特别是中央提出抓住“关键少数”，让领导干部都能够成为尊法守法的模范，学法用法的模范。党的十九届四中全会在总结全面依法治国取得的显著成就和显著优势基础上，从制度的层面、从战略的层面规划了未来全面推进依法治国的一些重点任务和举措。

一是健全保障宪法全面实施的体制机制。宪法全面实施的体制和机制还需要完善，特别是宪法的权威性还需要进一步增强。只有坚持和完善中国特色社会主义法治体系，坚持宪法法律至上，健全法律面前人人平等保障机制，维护国家法制统一、尊严、权威，真正把宪法权威树立起来，宪法才能得到全面有效的实施，国家治理体系和治理能力现代化才能够取得成效。保障宪法的全面实施，要落实宪法解释程序机制，推进合宪性审查工作，特别要加强法律法规和规范性文件的备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。

二是完善立法体制机制。现行的立法体制机制已经发挥了很好的作用，我们已经制定出了大量的适应社会主义市场经济和现代社会管理、国家治理的法律法规。但是，立法的体制机制还需要进一步完善。要坚持科学立法、民主立法、依法立法，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，立改废释并举，不断提高立法质量和效率，加强重要领域立法，加快我国法域外适用的法律体系建设，以良法保障善治，重点解决立法的针对性不足、操作性不强、立法不及时等问题，确保立法能够在改革发展中发挥引领推动和保障的作用，让立法真正成为社会关系的调节器，让法律法规真正成为人们行为的准则。

三是健全社会公平正义的法治保障制度。国家治理体系和治理能力现代化是社会文明的最重要标志，意味着国家兴旺发达、社会长治久安、人民幸福安康，法治是最重要的制度保障。科学立法、严格执法、公正司法、全民守法本质上都是为了保障社会公平正义，否则社会公平正义无法实现。为此，必须加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务。坚持严格规范公正文明执法，规范执法自由裁量权，加大关系群众切身利益的重点领域，如食品药品、生态环保、土地规划等执法力度，确保法律有效实施。还要深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，完善律师制度，加强对司法活动的监督，确保司法公正高效权威，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

四是加强对法律实施的监督。我们制定了很多法律，但法律的实施效果还需进一步提升。加强对法律实施的监督，就是要保证行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使，保证公民、法人和其他组织合法权益得到切实保障，排除对执法司法活动的干预。尤其要支持新形式的法律监督制度，拓宽公益诉讼范围。加大对严重违法行为的处罚力度，强化刑事责任追究，让违法者付出应有的代价，遏制各领域的违法行为。我们还应该健全激励与监督问责机制，确保各级领导干部与公务人员有动力也有压力推动工作，要让党政负责人像抓经济一样抓法治。着重从干部选拔任用入手，把法治建设成效纳入政绩考核评价体系，优先提拔使用法律素质好、依法办事能力强的领导干部。对于在法治建设中领导不力、进展缓慢、成效不彰的单位和领导，应当认真问责，督促改进。各级党和国家机关以及领导干部要带头尊法学法守法用法，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力，确保法律有效实施。

五是建设法治政府，推动依法全面履行政府职能。需要厘清政府职能边界，完善权力配置，改善权力运行方式，提高政府治理水平。要深刻把握建设法治政府的时代背景和现实要求，深化党和国家机构改革，推动依法全面履行政府职能，继续探索强化对行政权力的制约和监督，健全依法决策机制，加强重点领域立法，逐步形成一套更加成熟、更加定型的依法行政制度体系，有效推进国家治理体系和治理能力现代化。

六是切实增强领导干部的法治和制度意识。党的十八大报告明确提出，要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。党的十九大报告再次强调，各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法，任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权。党的十九届四中全会提出，各级党委和政府以及各级领导干部要切实强化制度意识，带头维护制度权威，做制度执行的表率，带动全党全社会自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度。只有各级领导干部这个“关键少数”以实际行动带头尊法学法守法用法，才能营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治氛围，也才能在全社会形成崇尚法治的风气。要将法治观念和制度意识强不强作为衡量干部德才的重要标准，推动各级领导干部从内心深处信仰法治、认同法治，尊崇制度、执行制度、维护制度，树立制度的权威，把制度运行好、执行好，将制度优势转化成治理效能，最终实现建设现代化强国的目标。

（作者：马怀德，中国政法大学校长、教授）